摘要：2008年为应对国际金融危机，我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。各级政府纷纷上马基础设施项目，地方政府融资平台大量涌现，举债融资规模迅速膨胀。在“后金融危机时代”，经济刺激的负面效果已初现，尤其是地方政府投融资平台的高额债务所带来的风险，对国家经济安全形成了潜在威胁。

关键词：金融危机 政府融资平台 债务 审计

2008年下半年全球金融危机爆发以来，我国坚持实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，国民经济趋稳回升势头逐步增强，目前已经步入“瞻前顾后”的后危机时代。受危机初期单方面实施“扩张性”政策的影响，经济刺激政策的负面效果已经初步显现，最为突出的是财政风险不断积聚，隐身于地方政府投融资平台的高额债务，对国家经济安全形成了潜在威胁。

根据审计署2010年对部分省、市、县地方政府债务审计调查的结果来看，地方融资平台所负债务占到了市、县二级地方政府债务的70%以上。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入当年宏观政策方面重点抓好的工作之一。同年9月13日在夏季达沃斯论坛的开幕式上，温家宝总理在致辞时又再次表示，财政金融领域的潜在风险，特别是地方政府融资平台的债务风险，这个问题由来已久，近期风险有所加大。我国已经出台加强地方政府融资平台公司管理的有关办法，正在抓紧落实。

一、地方政府融资平台的历史沿革

（一）地方政府融资平台公司产生的背景

所谓地方政府融资平台公司是指地方政府通过划拨实物（如土地）、货币（财政资金）、无形资产（特许经营权）等形式，组建一个资产和现金流均可以达到融资标准的公司，必要时辅之政府承诺函、财政补贴和设立政府偿债基金作为还款保证，实现多渠道融资，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。我国地方政府投融资平台主要形式为城市建设投资公司，经营项目涵盖公共交通、道路桥梁、燃气、水务、地铁、港口等城市公用事业的各个方面。

地方政府融资平台并非新生事物，属特定历史的产物，其产生根源在于近年来地方政府有大量政府性投资需求，但受自身财政实力和严格的财政支付程序、条件限制，以及法律的约束不能直接举债，因此需要对外融资。地方政府融资平台雏形始于1998年，在1998至2003年那一轮扩张性财政政策中得到初步发展。当前，政府融资平台数量还在不断增加，并有向乡镇一级延伸势头，这一现状可能会持续较长一段时间。但从长远来看，随着大规模基础设施建设期的结束和地方政府自我管理的不断加强，部分政府融资平台可能会逐步消亡，其余的政府融资平台或将被整合，进而实现转型升级和功能提升。

（二）地方政府融资平台公司举债的操作方式

目前融资平台为项目贷款可分成两类：一是有地方财政预算保证或担保、用财政预算资金偿还本金和利息的项目。该运作模式是由政府组织成立投资公司，给予公司特定的项目，地方财政每年给予拨款，财政拨款列入预算。这种情况下，银行贷款不需要抵押，但往往需要将该项目列入财政预算或由政府出具担保或保证函；二是以土地等资产做抵押贷款的项目。政府组织成立投资公司，任命公司管理人员，然后向投资公司注入资产或资金。资金来源于财政拨款，资产来源于政府下属行政、事业单位的办公楼和土地等国有资产，以及这些单位下属企业中的国有资产、土地等。投资公司以房产、土地等资产向银行抵押贷款。因各地情况不同，这两种模式的具体操作会有所差异。

（三）地方政府融资平台公司的作用

一是在经济危机时期有效地拉动了内需。为应对经济危机，从中央到地方各级政府，提出了一系列扩内需、保增长、调结构的措施，如扩大基础设施建设、增加短缺产业的投入、加快公共环境的改善等。地方政府正是利用这些平台公司迅速启动了内需，形成了新的国内有效需求，保证了企业的生产能力，使国内的就业不受或少受国际金融危机的影响，保持了社会经济生活的正常运行；二是加快解决了民生问题、改善了城市的基础设施建设。保增长、扩内需、惠民生的政策为各级地方政府提供了一个加快城乡基础设施建设的良机。地方融资平台公司通过大量投资，启动了大规模的惠民工程，对解决当地就业和增加居民收入、促进当地基础设施和公用事业发展起到了积极的促进作用；三是推动了地方政府整合资源，盘活资产。为了融资，地方政府将各类国有资产和各种资源进行了整合和集中运作，将不动产转化为可以投资的资金，既盘活了政府资产，促进了地方投资，也增强了地方财力。

（四）“后金融危机时代”地方政府融资平台所面临的挑战

2010年12月，中共中央政治局召开会议提出“实施积极的财政政策和稳健的货币政策”这意味着我国正式告别金融危机的影响而进入“后金融危机时代”，以保增长为重中之重的危机政策开始让位于以结构调整和产业转型为基本要义的正常管理。加上《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）的发布，必将给融资平台带来一场大考。一是部分融资平台将被清理整顿。《通知》要求“只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”这就意味着这些公司在落实还款措施后，如果没有自己的经营性业务且产生足够的现金流以偿还借债，那么这些公司极有可能被取消或者合并；二是后续项目融资难度加大。《通知》要求“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目”，地方政府及部门不得以“任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保”。

二、地方政府融资平台债务的风险现状

（一）债务规模大、总量不清、隐蔽性强，易导致财政风险。

2010年财政、发改、人民银行、银监四部委对地方融资平台进行了认定。在此基础上，2010年6月银监会发布数据：地方政府融资平台的贷款余额7.66万亿元。但各方对此并不完全认同，首先四部委对融资平台的资格认定不统一，平台主体身份不明确；其次地方政府性债务统计口径已滞后于债务形式多元化发展趋势，债务数据统计不完整。特别是像BT、BOT等多元化的融资方式，就完全不能在各类报表上得到反映，具有很强的隐蔽性，很容易成为监管漏洞。另一方面融资平台公司缺少收入、利润和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，缺少主营业务，在融资中更多地依靠地方财政特别是土地进行担保。随着融资规模的不断扩大，绝大多数地方的融资规模已经脱离了财政的实际承受能力，如果依靠土地的地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，产生财政风险。

（二）融资渠道单一，以长期借款为主，资金管理不规范，易导致金融风险。

金融风险主要表现在以下三个方面：一是融资平台的资金来源渠道主要是银行贷款、项目直接发债融资和信托产品，其中信托产品的资金实际也都来源于银行。由于直接融资渠道不畅，企业发债的功能受到抑制，致使政府投融资平台的融资来源形成了以银行贷款为主的单一结构；二是在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不实、不足的问题。有的项目以流动资金借款充当项目资本金，有的利用扩大投资规模的名义在增加新的贷款之后抽回初期注入的资本金，有的甚至变相利用信贷资金充当资本金；三是地方融资平台的项目资金需求量较大，资金使用周期相对较长。当前固定资产投资持续增长，相应地商业银行的中长期贷款也在快速膨胀，中长期贷款占比过高，加大了商业银行贷款结构的不平衡，而“长贷短存”导致我国商业银行资产负债期限错配的问题更加突出，金融风险不断加大。

（三）直接债务和或有债务较难区分，易导致结构风险。

结构风险主要是指各类地方政府直接债务和或有债务之间结构失衡。不能把融资平台的所有债务，都认定为是地方政府债务。根据国发[2010]19号文件的规定，融资平台公司的债务应分为三类，一是因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；二是因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；三是因承担非公益性项目建设举借的债务。其中只有第一类债务才是地方政府应直接承担，并实实在在的负有偿还责任的债务；第二类虽然也形成了地方债务，但是融资平台可以依靠自身的收益来偿还，因此不形成直接债务，只是在特定情况下才有可能转化成地方政府的债务；对于第三类，应该理解为融资平台自身的经营性行为，不能将其确定为地方债务进行统计，即使要对其进行统计，也只能作为一种附属数据进行统计，如果融资平台自身经营发生困难，由于其公司的特殊属性，地方政府可能会对其进行救助，但是将该类债务直接统计显然不妥当。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府限期偿还，但由于上述方式是以政府信用为基础的，潜在风险很大，或有债务在总债务中的比例过大，不可控因素加大，增加了结构风险。

（四）借、用、还不一致，资金运作粗放，易导致效益风险。

一是资金的借、用、还各环节存在脱节，往往贷款由平台公司统借统还、贷款使用人是建设单位、项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上脱离借款人监控；二是很多融资平台因有财政担保而产生转嫁债务的想法，还款意识淡薄，大多没有还款的压力，不去努力经营，提高效益，而是依赖于财政。还有许多债务并不是财政部门出面借或担保借入的，但由于举债的决策主体和投资主体在责、权、利等关系的界定上十分模糊，不管这些债务是否由财政部门签字担保，无论是融资平台自身还是放款的银行都会自然而然地想到依赖政府来偿还债务，缺乏责任意识；三是在项目选择上，由于政府融资平台贷款偿还期较长，地方主要领导在任期内的投资冲动，大批政府项目在贷款资金支持下仓促开工，其可行性论证和未来经营效益分析缺乏科学、客观的总体评价，最后有可能沦为低效重复建设。由于债务资金的使用效益不高，不能从债务资金的使用效益中获得有效的风险补偿，加上由于债务资金的管理效益不高所导致的债务资金不能有效使用，容易导致效益风险。

三、地方政府融资平台债务风险产生的原因

（一）融资平台公司法人治理结构不完善、资产变现能力差是导致债务风险的内部原因。

一是融资平台公司法人治理结构不健全，缺乏严格的管理规范，尤其是平台公司的高管人员，相当一部分由原政府官员担任，缺乏必要的市场经营和企业管理经验及风险防范常识，投资、融资、工程等重大事项难以真正形成集体决策。而且在政府背景的遮掩下，融资平台的财务信息、重大经营信息等透明度低，放款行和债券持有人难以对其真实财力和风险情况作出较为清晰的判断，甚至许多地方政府都不清楚旗下融资平台的真实财务状况和经营风险；二是平台公司资产以土地为主，变现能力和流动性不强。调查发现，政府融资平台尤其是城建类、土地储备中心等主要资产为土地。从报表上看，资产负债率并不高，偿债能力较强，但实际并非如此。由于前几年城市建设投资力度较大，投放市场土地较多，近几年因国家宏观调控政策影响，土地出让受到政府计划和出让条件等诸多限制。

（二）为应对金融危机推出的“双松”政策是融资平台公司债务激增的直接原因。

积极财政政策的核心内容是4万亿综合投资计划，适度宽松的货币政策主要体现为贷款投放量的大量增长。在4万亿投资计划中，中央财政承担了1.18万亿的出资数额，其余主要由地方负责提供。不仅如此，在中央的4万亿计划后，地方政府争先恐后地向上申请项目，公布的投资计划总额高达18万亿元。面对地方政府的资金缺口，2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，其中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。意见的出台，成为了给地方政府提供了配套资金的绝佳来源，适度宽松的货币政策也使融资成本大幅度降低，这也给地方政府投融资规模膨胀提供了条件。

（三）融资渠道单一、融资项目的公益性是导致债务风险的客观原因。

一是地方政府融资平台的融资渠道过于单一，主要集中在银行信贷方面。由于银行信贷容易受宏观经济形势、国家货币政策和银行风险控制态度等因素的影响，因此政府融资平台依靠单一的银行融资渠道将面临较大的不确定因素。2010年以来人民银行提高各商业银行存款准备金率，控制银行放贷，造成地方政府融资平台公司资金链紧张，公司难以周转，产生风险；二是“市场失灵”是财政投融资的重要理论依据之一。一般来说，地方投融资资金主要用于社会经济发展迫切需要、投资周期长、风险大、收益小，企业不愿意投资的领域，如基础产业和基础设施等方面，其投资项目具有较强的公益性。它充分考虑了外部性因素，追求的更多的是整个社会效益的最大化，而忽视了对项目本身的成本收益，难以通过自身运营实现还本付息，这种风险收益的不对等，是地方政府债务风险形成的重要因素之一。

（四）我国目前的财政体制、行政管理体制和经济增长模式是导致债务风险的深层次原因。

一是分税制改革以来，地方获得小税种的大部分、大税种的小部分，形成了小财政大城建的局面。有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求形成矛盾；二是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位，“越位”与“缺位”问题并存，客观上成为政府投资行为不规范的体制原因。由于缺乏健全的约束机制，片面的发展观和政绩观直接导致地方债务的不断膨胀；三是经济增长模式存在缺陷，经济增长高度依赖投资和出口，消费对经济增长的拉动作用较弱，在贸易保护主义重新抬头的危机期间，投资特别是公共投资成为拉动经济增长的主要因素。以“吃饭财政”为特征的地方政府，只能将筹集资金的眼光转向融资平台。

四、加强地方融资平台债务审计，防范风险、化解债务

（一）正视地方融资平台的存在，推动政府建立规范有效的地方政府债务管理的长效机制。

一是推动建立地方政府债务信息披露制度，提高政府债务透明度。地方政府债务信息的披露是各项债务管理工作的基础，债务信息的充分披露是建立合理有效的债务融资监控制度的重要前提。信息公开披露制度可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生，促进地方财政持续稳定运行。银监部门应建立地方政府融资平台及投融资项目的信息告示制度，以各融资平台基本户开户行作为牵头行，完善重大事项信息的登记、更新。就审计机关自身而言，应该督促融资平台提高信息透明度，建立完善的信息披露机制，并加大审计结果公开力度。

二是促进建立健全地方债务偿还保障机制。地方政府应该统筹安排本地区综合财力，制定完备的还本付息计划安排，并加强日常的监测检查。建议各级地方政府建立专门的偿债基金，另外，考虑到公益性投资项目难以直接带来经济回报，投资收益不足以偿付本息，还应当在每年年初预算时从地方的经常性收入中按一定比例安排地方债务还本付息的资金缺口。偿债基金的设立能有效降低偿债风险，进而防范一系列的风险。

三是推进政府会计制度改革，权责发生制与收付实现制相配合。政府会计一般采用收付实现制。收付实现制会计在实现现金收付时候确认，权责发生制则在交易和事项发生时确认该交易和事项的成本和收益。对于地方政府负债，尤其是长期负债和或有负债，在收付实现制会计基础下，仅当风险发生，才能确定损失，是不利于对地方政府债务风险进行管理的，权责发生制的政府会计制度就可以弥补这个不足。因而，未来的政府预算会计，应该是通过权责发生制与收付实现制的结合，实现对地方政府债务风险的科学管理。

（二）摸清债务规模、分析偿债能力，将财政审计、金融审计、项目跟踪审计有机结合起来。

一是要站在财政审计的高度，摸清地方政府性债务的规模、结构及增减变化情况；根据政府偿债责任分清债务类型；全面、真实了解地方政府偿债能力，充分认识融资平台公司的特殊性及其所蕴涵的风险；重点关注地方政府融资平台的债务风险以及由此引发的财政担保风险，对地方政府债务风险转变为财政风险的传递链条乃至债务危机的触发条件进行深入探讨；揭示和反映财政部门在债务管理中存在的突出问题; 深入分析地方政府性债务形成的主要原因，提出加强地方政府性债务管理，建立健全规范的地方举债融资机制，有效防范和化解潜在风险的审计建议。

二是要从金融审计的深度出发，加强对融资平台公司及其银行贷款的审计。将审计重点放在融资过程的合规性上，保证融资过程中抵押品的质量，提高政府的信用度。注重对平台公司本身及投融资项目的审计。对地方融资平台资产整合过程进行严格的审计把关，要求政府夯实注入资产质量。实际中，许多地方政府融资平台中存在着资本金不足、资本金不实以及抽逃资本金的现象，有些地方政府甚至采用各种变通手法向“平台”注入不实资产滥竽充数；审计机关要下大力气在地方融资平台组建过程中就进行严格的审计，对于不实出资和虚假出资者进行审计监督，夯实融资平台的资产质量，而且对不能注入融资平台的行政资源、公共资源等要予以剔除，以提高抵押资产的可清偿性。

三是要加强对重大政府投融资项目跟踪审计。对地方政府投资建设的项目要加强监督，防止投资决策的随意性，避免投资失控造成的浪费。审查投融资项目合法性手续是否完备，有关批文的有效性；审查各项资金来源即项目资本金、负债性资金的来源、落实情况及可靠性；审查项目资金使用情况、项目建设情况，资金的使用与项目进度是否匹配等。

（三）设立风险警戒线、建立风险预警体系，评估地方政府债务运行风险，作出审计评价。

风险评估是审计机关的职责之一，对地方债务进行风险评估并设立风险预警体系是审计“免疫系统”论在地方债务风险管理工作中的具体运用。一是设立风险警戒线。审计机关应根据各地具体情况，研究确定地方政府债务风险控制线，将债务负担率及其他风险指标在政府内部进行通报，提示地方政府债务风险程度，约束其举债行为；二是督促各级政府建立债务预警系统。地方政府债务监控预警系统应以地方政府的财政及债务信息化为基础，对地方财政在地方经济运行活动中的潜在风险进行全面实时监控。风险的监控一方面依靠财政部门的日常管理，另一方面依靠审计部门的例行检查来进行。通过动态监控及时发现债务风险的苗头，通过严谨的风险分析，查明风险原因并对此进行相应的风险控制和管理，及时调整政府的融资行为及财政预算，增强政府防范、控制和管理风险的能力。

（四）将政府债务列入领导干部经济责任审计范畴，推动绩效审计和领导干部经济责任审计相结合。

在地方领导干部经济责任审计中，进一步完善领导干部履行经济责任能力的业绩考核评价指标体系。不能简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为业绩的主要内容。对地方领导干部的业绩评价，不仅要看当地社会经济发展的指标，也要关注政府对资源使用的效率。以有限的资源、有限的财力能为当地经济社会建设和老百姓带来更多的实惠，提供更好生产生活环境，应是领导干部业绩评价的重要内容。

将地方政府负债指标纳入领导干部考核体系，限制地方政府利用融资体系盲目举债行为。具体指标可以包括：债务依存度（地方当年债务新增额/地方当年财政支出总额）、负债率（年末政府债务余额/当年地方GDP）、债务率（年末政府债务余额/当年财政收入）、新增债务率（当年新增债务额/当年财政收入增量）、偿债率（当年债务还本付息额/当年财政收入）、资产负债率（年末政府债务额/年末政府资产额）、担保债务比重（年末担保债务余额/当年财政收入）、债务逾期率（当年到期而无法还本付息债务额/当年到期全部债务额）等。通过这些指标的建立，将地方政府负债风险度纳入地方政府官员绩效促进科学控制政府债务的规模，提高地方政府的还款能力，增强银行信贷资金的安全性。（阮园）

参考文献

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