在惩治和预防腐败建设中突显审计的作用

魏长华

中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》将审计监督纳入了反腐倡廉的监督机制，并强调指出，要强化审计监督，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计。这表明，审计监督在惩治和预防腐败体系中担负着重要的职责和使命，审计机关应在依法履行审计职能的同时，及时发现腐败问题，并要通过揭示机制、体制和管理方面的缺陷，提出改进意见和建议，在构建惩治和预防腐败体系中发挥独特的作用。近年来各级审计机关积极与纪检监察、检察机关配合协作，发现和移送了大量的腐败案件线索，为反腐败斗争的深入开展做出了积极的贡献。进一步发挥审计部门在推进惩治和预防腐败体系建设的作用已成为当务之急和重要课题。

一、创新理念，准确定位审计工作在惩治和预防腐败体系建设中的作用。审计制度是国家的一项重要政治制度，它不仅是维护国家经济健康发展的法律保障，也是加强行政权力监督、完善反腐倡廉体系的重要组成。当前腐败现象的特征和反腐败斗争的客观要求，以及审计机关自身具备的专业特长、职能优势和独立性等特点，都决定了审计机关在反腐败斗争中具有独特的优势：

首先，审计工作具有防治腐败的优势。要深入有效地开展反腐败斗争，必须从源头上抓起，针对容易产生腐败的部位和环节采取治本措施。近几年来，各级党委、政府普遍加强了对行政事业收费和罚没收入的“收支两条线”管理，建立健全了有形建筑市场，推行了政府采购制度和会计委派制度，积极推进预算改革和行政审批制度改革等等。那么，为了保证和促进这些决策和部署的实施，各级审计机关在直接参与有关规定、措施的制定或具体组织实施的同时，充分发挥职能优势，通过财政财务审计、固定资产投资审计和领导干部经济责任审计，对各地、各部门的贯彻落实情况实施了有效监督。与此同时，审计机关从反腐败斗争的大局着眼，坚持“审、帮、促”相结合，把发现问题和解决问题有机地结合起来，积极探索通过改革从源头上预防和治理腐败的途径，特别是通过对经济领域里带有普遍性、倾向性或者某些制度、政策方面带有缺陷性的一些重要问题的研究分析，努力找出产生腐败问题的背景原因以及与此相关的体制根源、制度根源，在及时反馈各类审计信息的同时，提出在体制改革、制度完善、加强管理、健全机制等方面的建议，促使各级政府和决策机关及时采取措施，从宏观上、源头上解决问题。

其次，审计工作具有发现腐败的优势。及时发现和揭露腐败，既是反腐败斗争的需要，同时也是我们审计机关的重要职责和职能优势所在。经济领域中的违法犯罪是我国当前腐败现象的最重要特征。据有关部门统计，经济案件占所有案件总数的70%以上，而且大案要案多，违法犯罪手法呈智能化发展趋势，案件隐蔽性强，潜伏时间长。然而，凡是经济领域中的违法犯罪活动一般都要通过资金往来和账目反映出来，因此,审计机关在审计过程中，通过采取适当的技术方法，便可查出贪污盗窃、行贿、偷税漏税、套汇、走私、造假账、化预算内为预算外、化大公为小公和化公为私，以及损失浪费等经济犯罪行为，掌握大量的第一手资料，及时发现腐败案件的线索和信息。

第三，审计工作具有查处腐败的优势。审计机关第一位的责任是发现和揭露问题，然后还要依法查处。对发现的腐败嫌疑，审计机关都应将其作为重点予以追踪审计。对追踪查实的腐败行为，则区别不同情况进行处理：一是对于审计机关处理权限内的腐败行为，依照法律规定，以下达审计决定的方式，直接作出通报批评、罚款和没收非法所得等处理。二是对于审计机关处理权限以外的腐败行为，依照法律规定，移送监察或司法机关处理并视情继续参与查证。近年来，审计机关充分发挥自身熟悉财政财务，精通查账的优势，积极配合监察、司法机关查办大案要案，逐步建立健全情况通报、案件移送等制度。实践证明，“审计机关先行突破，纪检、监察、检察、公安协同作战”的办案思路是卓有成效的，也是符合当前反腐败斗争的客观要求。

二、突出重点，充分发挥审计工作在惩治和预防腐败体系建设中的作用。近几年，各级审计机关按照国务院领导关于“全面审计，突出重点，注意发现大案要案线索”的指示精神，集中力量，选择那些重点领域、重点部门和单位、重点项目和资金进行重点审计，发现了大量腐败问题，充分发挥了审计在反腐败中的重要作用。今后，审计机关在反腐败工作中应继续做好 “侦察兵”角色，成为纪检监察和司法机关可靠线索的“信息源”。

一要突出重点领域审计，揭露查处违纪违规问题。审计揭示，各地投资领域腐败问题始终属于相对高发的位置，在投资的各个环节层层截留挪用财政性建设资金的问题时有发生。主要表现为：一是工程预算高估冒算，弄虚作假；二是工程管理混乱，偷工减料；三是违反投资项目招投标规定，从中谋取私利。针对这些问题，审计部门必须前移监督关口，提前介入，对重点投资工程项目实行全程跟踪审计，严把工程招投标、施工过程、工程决算和工程造价等重要关口，以预防、揭露和查处投资领域的腐败问题。

二要突出重点资金审计，促进资金安全规范使用。涉农惠农等重点资金的安全运行直接关系到人民群众的切身利益和社会的稳定与发展，因此，深化重点资金审计是堵塞漏洞、预防腐败的重要一环。审计机关应认真做好对拉动内需的各类涉农专项资金和事关民生民意的各个项目、各类资金的监督，重点关注资金拨付、配套、管理和项目实施建设中的情况，沿着资金走向延伸审计，调查至资金使用单位和个人，全面掌握和评价资金的管理、使用情况，从中监督地方和各级领导干部、工作人员是否存在改变资金用途及挪用、贪污等现象，避免各类腐败行为的发生。

三要突出重点部门审计，促进政府廉洁高效行政。行政执法机关、经济管理部门是贯彻执行党和国家政策方针、法律法规的职能部门，也是党风廉政建设的重要部门，加强对这些重点部门的审计监督，对于促进廉洁高效行政起着十分重要的作用。当前审计机关要适应建设法治政府的需要，将发现问题、揭露问题和促进整改三个环节有机地结合起来，进一步提升审计工作层次和水平。发现问题时要从社会经济发展的大局来思考和定位；揭露问题时不仅要查处违纪违规问题，更要及时捕捉可能发生的苗头性、倾向性问题，进而从体制上、机制上提出解决和预防问题发生的办法；促进整改时要坚持“一审二帮三促进”的原则，在每一项审计工作结束后，督促被审计单位认真执行审计决定，纠正存在问题，指导和帮助他们建章立制，加强管理。

四要突出重点对象审计，加强对权力的制约与监督。开展经济责任审计，加强对权力的制约与监督，是审计监督的重要任务和基本职能，也是从源头治腐、以制度反腐的重要举措。审计机关要突出抓好对重点部门、重点行业、重点领域主要领导干部的经济责任审计，把领导干部的离任审计与任中审计有机结合起来。同时，积极探索经济责任审计评价体系，注重审计结果运用，充分发挥经济责任审计在加强干部监督管理、推进党风廉政建设、提高领导干部执政能力等方面的重要作用，使经济责任审计真正成为对领导干部实施权力制约与监督的有效机制。

三、完善机制，切实保障审计工作在惩治和预防腐败体系建设中的作用。目前，腐败问题正朝着智能化、集团化方向发展，开展反腐败工作必须系统地整合各种社会力量，逐步形成科学的反腐败监督机制。对于发挥审计监督的反腐倡廉工作来讲，重点应建立和完善以下几方面的机制。

一是联席会议制度。由纪检监察、组织人事和审计机关等部门组成的经济责任审计联席会议制度，对加强干部监督、查处腐败案件、规范权力运行等发挥了重要的作用，是一项运行成熟、合作规范的机制。在今后的发展中，应不断总结完善，努力构建协作配合的长效机制。审计部门要及时督促有关部门召开联席会议，建立健全与各部门的情况通报、线索移送、案件协查、信息交流机制，真正将经济责任审计部门之间的合作运用到干部监督、反腐败工作的各个方面。

二是情况交流制度。对一些重大经济违纪违规事项，审计机关与须要协作配合的机关要及时进行通报，需要召开会议介绍情况的，审计机关与协作单位应当及时召开，以使双方掌握情况，平时业务对口的科室应保持经常的联系，在允许的范围内实现信息共享，双方按协作的事项，可以查阅对方的内部信息资料。

三是工作协同制度。加强纪检监察和司法机关的协作配合，是资源整合、优势互补，增强反腐败工作合力的客观需要，也是全面履行审计职能，拓展审计领域，实现审计成果最大化的需要。审计准备阶段，审计机关应主动与纪检监察和司法机关联系，了解有无对被审计单位或人员的举报材料以及对审计工作的需求，以便在审计实施过程中有针对地给予重点关注和查证，更好地满足协作机关的需要。在合作中实现双赢。

四是线索移交制度。审计机关在审计监督中，一旦发现经济案件线索，应及时向需要协作的机关移交，充分发挥审计机关具有财务会计方面的优势，为协作机关提供帮助，移送相关有说服力的证据，发表专业意见，供有关协作机关对案件的定性和处罚参考。案件线索移交后，相关机关应及时向审计机关反馈有关移送案件的调查、立案和处理情况。

五是审计问责制度。在审计监督工作过程中，属于审计人员在项目审计中发现重大问题需要提请有关部门协助而没有向审计机关领导报告和反映，或对需要协调配合的工作不重视、不努力、不作为的，应追究审计人员的责任，属于审计机关领导应提请有关部门协调配合而审计机关没有及时做到，至使审计成果得不到应有的体现以及国家经济利益受到重大损失的，应当追究审计机关主要领导的责任。