审计工作底稿是取得审计证据和认定主要事实以及作出审计结论的记录，是审计报告中所作出的审计评价、查出的问题以及定性处理的依据。审计工作底稿在审计及其审计报告中占有极其重要的地位。为了确保审计质量和防范审计风险，提出加强和完善审计工作底稿管理的意见和建议。

一、审计工作底稿管理存在的问题

审计工作底稿须经审核并归入审计档案，是审计署历来的审计质量和审计档案管理制度。

关于审计工作底稿的编制。2011年1月起实施的新审计准则（审计署令〔2010〕第8号）第一百零五条规定：“审计人员对审计实施方案确定的每一审计事项，均应当编制审计工作底稿。”2010年9月3日《审计署关于印发国家审计准则宣传提纲的通知》（审法发〔2010〕136号）第四条对此作出解释：编制审计工作底稿范围，“不是仅对审计发现的问题编制审计工作底稿。”从而修订了2004年4月起试行的《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》（审计署令〔2004〕第6号）仅“对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项”编制审计工作底稿的规定（第四十九条）。2011年3月《审计署关于印发主要审计文书种类和参考格式的通知》（审法发〔2011〕24号）进一步对审计工作底稿格式中“审计认定的事实摘要及审计结论”栏提出具体编制要求：“审计结论包括未发现问题的结论和已发现问题的结论。”

关于审计工作底稿的审核。新审计准则第一百七十四条规定：“审计机关实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制。”第一百四十三条规定审计机关审理机构的职责之一是审理“审计发现的重要问题是否在审计报告中反映”，第一百八十五条又规定了对“审理时应当发现而未发现重要问题的”承担责任。据此，审计机构审理是否有审计发现的重要情况未在审计报告中反映，就须对审计工作底稿及其反映的问题进行复核，特别是拟不写入审计报告的审计工作底稿。因此，审计中所有未发现问题、发现问题（包括拟不在审计报告中反映审计发现问题）的审计工作底稿，都应当报送上一级审计质量控制程序审核。

关于审计工作底稿的归档。审计署早在1997年1月制定的《审计署审计机关审计文件材料立卷归档作业规程》（审办发〔1997〕267号）第六条“审计文件材料的收集范围”和第九条 “审计案卷内文件材料的排列规则”规定：“汇总审计工作底稿、分项目审计工作底稿、原始审计工作底稿”属于归档范围。2001年8月《审计署审计机关审计档案工作准则》（审计署3号令）第八条规定：“应归入项目审计档案的文件材料是：……（二）证明性文件材料，如审计证据（含承诺书）、审计工作底稿。”

由此可见，审计署关于审计质量和审计档案管理制度中所涉“审计工作底稿”，系指所有的审计工作底稿，包括审计未发现问题和发现问题编制的审计工作底稿；每份审计工作底稿及其反映的问题，均应按规定经审计机关审计业务分级质量控制程序进行复核、审理和审定；所有审计工作底稿均应归入审计档案。

但是，在审计中，对审计工作底稿编制、审核和归档的认识和做法上，存在一些误区：有的仍延用过去编制审计工作底稿的做法，认为审计取证单不被作为问题，审计工作底稿就不必编制或不签署复核意见；有的认为不作为问题的审计工作底稿不需再经上一级的复核程序；有的认为未写入审计报告的审计工作底稿不需归审计档案；有的经审计组复核否定后归入审计档案，但未经审计机关审理机构审理和审计业务会议审定等等。

这些误区的存在，造成了一些查出的问题形成不了审计工作底稿，未写入审计报告的审计工作底稿缺少多道程序复核把关，以及因审计工作底稿不全使审计档案未能反映审计查证的全貌，这给审计质量和廉政纪律带来影响和风险。

二、进一步明确审计工作底稿审核和归档管理的有关规定

虽然现行制度规定审计工作底稿应经审核并归档，但是这些规章中均未明确（明文）规定：文件中所涉“审计工作底稿”，系指“所有审计工作底稿”。因而在实际审计中，产生“审计工作底稿被某一级质量复核否定就不需再经上一级审核、只有写入审计报告的审计工作底稿才需归档”的误区。

为更好地贯彻落实新审计准则和审计工作底稿管理制度，建议在现行规章中明确（明文）规定：“所有（每一份）审计工作底稿及其反映的问题，均须经过审计业务分级质量控制程序的复核、审理和审定，并归入审计档案”。

因此，广泛提高各级审计机关、审计组和审计人员对审计工作底稿管理制度重要性的认识，掌握审计工作底稿编制、审核和归档的程序规定和操作规程，加强审计工作底稿管理制度的贯彻执行。

三、采取有力措施确保审计工作底稿管理制度的贯彻落实

（一）在审计工作底稿的编制、审核和归档三个环节上制定措施。

1．在编制（来源）上，所有审计取证单必须形成审计工作底稿。

审计取证单是审计工作底稿的重要依据和主要来源，应当明确规定，凡经被审计单位签证而制成的审计取证单，必须编制审计工作底稿；编制的审计工作底稿必须签署复核意见。

新审计准则赋予审计组组长对审计工作底稿复核的“予以认可，责成采取进一步审计措施，获取适当、充分的审计证据，纠正或者责成纠正不恰当的审计结论”三项职责，但是，应当允许审计人员坚持和保留编制审计工作底稿的意见。审计组在签署审计工作底稿复核意见之前，应当召开审计组业务会议，对审计工作底稿中认定的事实与结论进行集体讨论，形成会议记录。对不予认可的审计工作底稿审计组不得将其废弃，而仍须签署复核意见并写明理由，使审计工作底稿进入上一级质量控制的审核和归档程序。

2．在审核上，所有审计工作底稿及其反映的问题必须经审计业务质量控制全程审核。

为了防止审计取证单和审计工作底稿被误审、被放弃、被遗漏，应加强对审计组起草的审计报告（征求意见稿，包括未盖公章的“白头”报告）的审核：

首先，设置审计人员编制的《审计工作底稿汇总表》（其中包括所有与审计工作底稿对应的审计取证单）（见附件），审计组根据审计人员的汇总表编制全组《审计工作底稿汇总表》。

其次，审计组起草的审计报告（征求意见稿，包括未盖公章的白头报告）应当报送审计机关业务部门、审理机构复核和审理，同时附上述审计人员和审计组的《审计工作底稿汇总表》，以及审计组业务会议记录。审计机关业务部门、审理机构应当核对审计组《审计工作底稿汇总表》和审计人员填报的汇总表，对审计工作底稿未签署复核意见、填报审计工作底稿不全的不办理复核和审理，退回审计组限期补正。

最后，审计机关业务部门、审理机构对审计组拟不写入审计报告（征求意见稿）的审计工作底稿，提出审核意见，报审计机关负责人审定。

审计报告（征求意见稿）征求被审计单位意见后，对拟不写入审计报告所涉及的审计工作底稿及问题，仍按审计业务的分级质量控制程序进行审核。

未写入审计报告（包括征求意见稿）的审计工作底稿及问题的审核意见，均应经审计组和编制该底稿的审计人员签署意见。

3．在归档上，所有审计工作底稿必须归入审计档案。

审计取证单经被审计单位签证并加盖公章，审计工作底稿经审计组复核并签署意见，两者反映了审计查证的事实和过程，是重要的审计材料和制成的审计文书，应当归档。根据上述审计署审办发[1997]第267号文第十条的规定，审计工作底稿应按与审计实施方案所列审计事项对应的顺序排列，归入审计档案第二单元。

审计档案管理机构接收审计档案时，要将审计人员和审计组的《审计工作底稿汇总表》进行核对，有出入的应督促审计组补齐。

（二）加强审计工作底稿管理制度执行情况的检查和监督。

审计机关审计项目质量检查和档案管理机构要将审计工作底稿的编制、审核和归档情况，作为重要的检查内容，并作为优秀审计项目评选的标准之一。

纪检监察部门在对审计项目进行审计纪律检查时，要将审计工作底稿的管理制度执行情况纳入纪律监督检查的内容。

（三）严格执行审计纪律实行责任追究。

对擅自将审计工作底稿（包括审计取证单）废弃、未将审计工作底稿按规定程序进行审核、不将审计工作底稿归入审计档案，给审计质量和审计档案管理造成影响和后果的，应当按新审计准则第六章“审计质量控制和责任”的有关规定进行责任追究。

四、加强完善审计工作底稿管理的作用

（一）审计工作底稿均进入审计质量控制全程审核使审计质量得到保证。审计取证单制成后必须形成审计工作底稿从而进入审计质量控制程序，对不写入审计报告（包括征求意见稿）的问题必须经复核、审理和审定的质量控制程序审核，使每一份审计工作底稿都经过多级多层面的审核把关，将有效地避免某一级审核失误而影响审计质量。

（二）未写审计报告的审计工作底稿归档，完整的体现了审计的过程。所有审计工作底稿最终应当归档，特别是审计工作底稿中未写入审计报告的问题，是审计查证及审计工作底稿的重要组成部分，明确审计工作底稿均须归档，一是促使审计人员编制审计工作底稿时认真对待；二是复核时对审计工作底稿不会轻易不作为问题；三是使审计档案完整的体现了审计查证的过程。

（三）审计工作底稿均归档，有利于责任追究和后续利用。审计工作底稿反映的问题未写入审计报告，如果今后仍涉及这些问题，但在审计档案中能够查到，则可规避审计人员的审计质量风险，并分清责任及其责任追究。因此，所有审计工作底稿归入审计档案，有利于保护审计人员和提高查处问题的积极性，有利于资料利用、后续检查和历史检验，加强完善审计工作底稿的审计质量和档案管理，建立健全相关规章制度和贯彻落实的措施，将有效地促进提高审计工作水平，防范审计质量和廉政风险。（宋爱国）